我国疆域辽阔的优势(我国疆域辽阔的优势表现为)

10月，在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会上，中国宣布正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园，保护面积达23万平方公里，涵盖近30%的陆域国家重点保护野生动植物种类。

从1956年，中国第一批自然保护区设立到现在，这一天，我们等了整整65年！

三江源国家公园黄河源区。图｜图虫创意

文丨崔赫翾 瞭望智库观察员

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1832年，美国艺术家乔治·卡特林在旅行途中对美国西部大开发给印第安文明、野生动植物和荒野造成的影响深表忧虑。后来，他在发表的《美国野牛和印第安人处于濒危状态》一文中写道：“通过政府的保护政策……设立一个雄伟的公园，一个国家的公园，其中有人，也有野兽，所有的一切都在自然之美中处于原始和鲜活的状态。”

这是国家公园的概念第一次出现在世人的眼中。同年，时任美国总统安德鲁·约翰逊就在阿肯色州霍特斯普林格圈出4块“温泉保护区”。不过，这个最早建立国家公园的尝试，却被土地所有权问题所限。直到1921年3月4日，温泉保护区才升级成为美国第18座国家公园。

美国怀俄明州黄石国家公园。图｜图虫创意

1871年，托马斯·莫兰为了要给黄石公园画杂志插图，加入地质学家费迪南特·海登的探险队。探险期间，他创作了许多水彩草图，让不少人初识黄石公园，还为海登等人说服国会在此设立国家公园提供了依据。

转年，国家公园运动在美国拉开帷幕，人们远离城市的西部偏远地区建立了一系列面积广阔、保留壮美自然景观的荒野保护区。黄石公园，也被确定为“为人民利益与欢乐”的国家公园和游乐场所。

1994年，世界自然保护联盟（IUCN）明确提出国家公园的概念，即一国政府对某些在天然状态下具有独特代表性的自然环境区划出一定范围而建立的公园，属国家所有并由国家直接管辖，旨在保护自然生态系统和自然地貌的原始状态，同时又作为科学研究、科学普及教育和提供公众游乐、了解和欣赏大自然神奇景观的场所。

如今，全球已有200多个国家建立了国家公园，并在不同国家和地区被赋予不同内涵，比如：美国的国家公园以自然原野地为特征，非洲以野生动物栖息地为特征，欧洲则更多为人工半自然乡村景观。但它们无一例外强调2个最重要的生态内涵——资源的生态基底和保护利用的生态要求，即国家公园应具备完整的生态系统本底，以及排除外来伤害的生态保护机制。

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新中国成立之初，森林面积只有8000多万公顷，森林覆盖率约为8.6%。1956年，在一批有着远见卓识的科学家的提议下，新中国从以往朴素的自然保育走向了现代生态保护之路。

当年6月，一届全国人大三次会议召开期间，陈焕镛和秉志、钱崇澍、杨惟义、秦仁昌等科学家向大会提出：“请政府在全国各省（区）划定天然森林禁伐区，保存自然植被以供科学研究。”

广东肇庆市鼎湖山风景区。图｜视觉中国

同年10月，全国林业会议通过《天然森林禁伐区（自然保护区）划定草案》，提出在云南、四川、贵州等十余个省区划定自然保护区，由此开启了我国建立保护区的篇章。随后，广东肇庆建立了我国第一个自然保护区——鼎湖山国家级自然保护区。

改革开放前，中国共建设了34处自然保护区，总面积126.5万公顷，占国土面积的0.13%。由于自然保护区的保护范围不能涵盖所有生态要素，改革开放后，我国相继设立了十余种类型的自然保护地，包括风景名胜区、森林公园、地质公园、海洋特别保护区、种质资源保护区、水利风景区、矿山公园、沙化土地封禁区和沙漠公园等。

1982年，国务院审定公布第一批44处国家重点风景名胜区，林业部门批准建立第一个国家森林公园———张家界国家森林公园；

2001年4月，我国首批国家地质公园名单公布，云南石林国家地质公园等11家在列；

2005年，乐清西门岛成为我国第一个海洋特别保护区；

……

此后30余年间，我国各种类型的自然保护区数量从34 处增加到2588 处，总面积也从126.5万公顷扩大到14944.1万公顷，位居世界第二。不仅如此，我国还探索走出了一条以自然保护区为主体的自然保护之路，对珍稀野生动植物、珍贵的自然遗迹和典型的生态系统保护发挥了重大作用。

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1979年，武夷山自然保护区建立并被国务院列为第一个国家重点自然保护区。此后，国家级风景名胜区、国家森林公园、九曲溪光倒刺鲃国家级水产种质资源保护区等多种自然保护地相继落地，为武夷山生态保护立下汗马功劳。

但慢慢地，多头管理的局限性也开始显露：区域内存在世界文化与自然遗产地、自然保护区、风景名胜区、森林公园、水产种质资源保护区5种保护地类型，各归不同部门管辖；试点区域内集体林地面积占相当比重，保护和发展之间的矛盾突出；试点区域地跨福建江西两省，工作协调难度更大……

三江源也面临着类似的问题。“玛多县大小河流、湖泊密布，过去‘庙门大了和尚多’，湿地、林地、农牧、渔业、风景区等管理部门条块分割、政出多门、职能重叠交叉，谁都在管却谁也不能一管到底。”黄河源园区管委会资源环境执法局局长曲洋才让感慨道。

三江源有以国家级自然保护区、国际重要湿地等为主体的9种保护地类型，湿地、林地、农牧、风景区等都有相关管理部门。“九龙治水”，让人无所适从。

“你能分清交叉重叠的这个红圈圈、那个绿圈圈是由哪个部门管理吗？” 曾任三江源国家公园管理局党委书记、局长李晓南指向一张地图，“在规划和保护体系的形成当中，林业部门一个标准，农牧部门一个标准，环保部门又一个标准，各项标准在基层落到这个点位上的时候，很难实际操作。”

诚如第一届国家公园论坛（2019年）上所讲的——一只青蛙，在水里游就归渔业部门管，跳到岸上归林业部门管，被抓了由公安部门管，卖了归工商税务部门查，实在是命途多舛。

与此同时，一些地方也在孜孜不倦地探索。

1996年，云南率先在全国开展国家公园新型自然保护地模式的研究、探索和实践。2008年6月，国家林业局将云南省定为国家公园建设试点省。到2012年，云南省已开展普达措、丽江老君山、西双版纳、梅里雪山、普洱、高黎贡山、大围山、南滚河等国家公园的规划和建设。云南的探索基本形成了完整的国家公园模式，为在全国开展国家公园试点提供经验。

香格里拉普达措国家公园体制试点，在保护好重要自然生态系统原真性、完整性的前提下，统筹发挥了生态、经济、社会三大效益，为我国国家公园体制建设提供可复制可推广的宝贵经验。

普达措美景。图｜图虫创意

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与自然保护区相比，国家公园有何不同？对此，国家林业和草原局昆明勘察设计院院长、教授级高级工程师唐芳林做了准确诠释。

一是由于设立程序不同而导致的层级差异。国家公园系自上而下，由国家批准设立并主导管理并出资。自然保护区则自下而上申报，根据级别分别由县、市、省、国家批准设立并分级管理并出资保障。

二是类型不同。国家公园是一个或多个生态系统的综合，突破行政区划界线（如：地跨两省的武夷山国家公园），强调完整性和原真性，力图形成山水林田湖草生命共同体后进行整体保护、系统修复。自然保护区则根据保护对象分为自然生态系统、野生生物、自然遗迹三大类，以及森林、草原、荒漠、海洋等九个类别。

三是规模不同。国家公园数量少但范围大，面积一般不小于100平方公里，大的超过10万平方公里。自然保护区数量多，面积大小不一，有的很大，有的甚至就是一棵古树、一片树林或者一个物种的栖息范围。

四是国家代表性程度不同。国家公园是国家名片，具有全球和国家意义。自然保护区不强求具有国家代表性，只要是重要的生物多样性富集区域、物种重要栖息地，或其他分布有保护对象并具有保护价值的区域，均可成为自然保护区。

五是功能分区不同。国家公园分为禁止人为活动的“核心区”和限制人为活动的“控制区”。自然保护区分为“核心区、缓冲区、实验区”。为了实现精细化、差别化的专业管理，国家公园管理者会进一步将其功能区细分为“严格保护区”“生态保育区”“传统利用区”“科教游憩区”。

六是土地属性不同。国家公园国有土地比例高，便于过渡到全民所有自然资源产权由中央统一行使。自然保护区集体土地比例相对较高，一般通过协议等形式纳入保护管理，分级行使所有权。

七是优先性不同。国家公园是最重要的自然保护地类型，处于首要和主体地位，是构成自然保护地体系的骨架和主体，是自然保护地的典型代表。具备条件的自然保护区可能会被整合转型为国家公园，而国家公园则不会转型为自然保护区。

简言之，国家公园更加强调对自然生态系统原真性的保护，要尽量避免人为干扰，维护生态系统的原始自然状态。因此，在基础设施建设方面，国家公园更注重人工设施的近自然设计；在管理理念上，更加开放包容，注重对人的教育和引导，倡导社会公众通过各种渠道参与保护，并积极促进当地社区改变发展方式。

2013年，中国提出“建立国家公园体制”，开启中国特色国家公园体系建设进程。

2015年5月印发的《建立国家公园体制试点方案》提出，通过国家公园体制试点，实现“以保护为主”和“全民公益性优先”的目标。方案拟在北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9地开展建立国家公园体制试点。试点时间为3年，2017年底结束。该方案试点的并非国家公园这一实体，而是国家公园管理体制，这也使得人们对“国家公园体制”的关注再度升级。

2017年9月，中办、国办印发《建立国家公园体制总体方案》，确立了中国特色国家公园体制的指导思想、目标和任务，力图改革自然保护地管理体制，建立统一规范高效的国家公园体制。10月，中国共产党第十九次全国代表大会提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

2018年，国家林业和草原局组建，并加挂国家公园管理局的牌子，统一管理国家公园及自然保护地。2019年6月，中办、国办印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》。

这一系列精准的政策设计，标志着中国在生态文明建设背景下，初步完成了国家公园体制的顶层设计，正稳步推进一场国家公园及自然保护运动。

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即便如此，成为国家公园也不是件易事。

在国家林业和草原局“国家公园标准”专题新闻发布会上，国家公园研究院院长唐小平表示，国家公园准入条件包括国家代表性、生态重要性和管理可行性三个方面。

“国家代表性”在国家公园遴选中极其重要，不仅强调国家公园应选择具有中国代表意义的自然生态系统，或中国特有和重点保护野生动植物物种的集聚区，且具有全国乃至全球意义的自然景观和自然文化遗产的区域，还要体现国家公园必须符合国家的整体利益和长远利益，由国家主导设立。

“生态重要性”是国家公园最为核心的功能，其他任何功能都必须在保护生态的基础上展开，自然生态系统所承载的自然资源、人文资源都必须完整地保存。

“管理可行性”是国家公园设立的落脚点，既要能够体现国家事权，国家管理、国家立法、国家维护，又应该充分考虑到中国人多地少的现实条件，具备以较合理的成本实现有效管理的潜力，协调好利益相关者的关系，并提供国民素质教育机会，实现全民共享。

保护大熊猫的意义早已不止于保护大熊猫本身。图｜图虫创意

以大熊猫国家公园为例。试点中，四川设立了大熊猫国家公园生态法庭，并在成都、德阳、绵阳、广元、雅安、眉山及卧龙设立片区法庭，成立大熊猫保护生态检察官团队，探索大熊猫国家公园涉环境资源刑事、民事和行政案件“三审合一”的审判模式。近几年，发挥大熊猫作为旗舰物种的“伞护效应”，大熊猫国家公园还协同保护金丝猴、雪豹、红豆杉等8000多种伴生珍稀动植物。

北京大学生命科学学院研究员李晟认为，保护大熊猫的意义早已不止于保护大熊猫本身，而是要从保护管理到生态系统治理，从增进民生福祉到人与自然和谐共生，以复壮野生大熊猫种群，实现整体保护。

除了实行最严格的生态保护，国家公园体制试点区还在探索人与自然和谐共生的问题。园区积极拓宽农牧民增收渠道，鼓励、引导并扶持牧民从事公园生态体验、环境教育服务等工作，让他们在参与生态保护、公园管理中获得稳定长效收益。1.72万名牧民持证上岗，放下牧鞭，端上“生态碗”，吃上“生态饭”。

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国家公园制度作为资源保护与开发利用实现双赢的先进管理模式，能够让生态环境与旅游消费共存。

相较于其他国家，我们的国家公园建立时间虽短，但却有着巨大的优势。

中国地域辽阔，自然地理环境资源丰富，这是我国设立大尺度、大面积的国家公园的先决条件。我国第一批设立的5个国家公园平均面积为4.6万平方公里，是美国国家公园平均面积的14倍左右。未来，中国国家公园预计占到国土面积的10%，将远超美国（2.3%）和世界平均（3.42%）的水平。

多数国家公园建立于工业革命高歌猛进和人口爆炸式增长的年代。“生态系统”“生态运动”“生物多样性”这些我们今天耳熟能详，且对“国家公园”十分重要的概念，则先后出现于20世纪30年代、60年代和80年代。“生态文明”的概念更是到21世纪初才在中国发展起来。中国是世界上第一个，也是目前唯一一个将生态文明作为国家战略系统部署和落实的国家，这意味着生态文明理念将贯穿国家公园建设的各个方面、各个环节。

过去这些年，中国的生物多样性保护取得了可观成绩。如今，国家公园的设立将进一步巩固我们的生态保护既有成果，有助于保持自然生态系统的原真性和完整性，实现人与自然和谐相处。我国也将持续系统推进国家公园建设，将为保护人类自然遗产贡献更多的“中国方案”和“中国智慧”。

参考消息：

1. 中国特色国家公园体制特征分析丨林业建设，2019年8月第4期；

2. 中国国家公园体制改革: 回顾与前瞻丨生物多样性，2019年第27期；

3. 国家公园不是“无人区”：要保护，也要开放丨 澎湃新闻评论，2021-10-21；

4. 中国建立国家公园的意义丨旅游学刊，第30卷2015年第6期；

5. 中国设立国家公园的标准是什么？国家公园研究院院长：有三大准入条件丨中国新闻网，2021-10-25；

6. 新闻洞察丨发挥国家公园体制优势 激发多重效益丨中国经济时报，2021-10-28；

7. 首批国家公园设立，将带来什么改变？丨人民网-社会频道，2021-10-22；

8. 国家公园与自然保护区：各司其职的“孪生兄弟”丨光明日报，2019-01-02；

9. 中国国家公园的最大亮点是人与天谐——专访清华大学国家公园研究院院长杨锐丨国家林业和草原局网站，2021-10-29；

10. 自然保护地体系中“以国家公园为主体”的规范内涵与立法进路——兼论自然保护地体系构造问题丨《南京工业大学学报(社会科学版)》2020年第03期；

11. 三江源国家公园出招 “九龙治水”变“攥指成拳”丨人民网，2018-01-12；

12. 兰思仁：中国建设与管理国家公园与西方有何不同？丨中国新闻网，2021-10-31；

13. 国家公园制度在我国的战略可行性丨社科院旅游研究中心，2015-08-11；

14. 三江源国家公园：生态与民生并蒂花开丨北青网，2020-08-07；

15、人与自然和谐：迈向中国自己的国家公园之路丨新华每日电讯，2021- 10-14。

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