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作者：阳光时代律师事务所油气事业部 陈新松、包坤、严微

2021年，是“十四五”规划开局之年，也是“碳中和元年”，“碳中和”不仅是国家目标，还涉及到各行各业，对天然气行业未来发展也影响深远。

如何在双碳时代加快利用天然气？这对天然气行业不断推进改革、完善法律法规政策体系、完善行业监管以及促进高质量发展等提出更多要求。那么，2021年，国家层面和地方层面在天然气行业的立法政策动向如何？天然气企业需要重点关注哪些政策法规？

艰难的一年即将过去，我们精选了部分有代表性的政策文件，进行2021年的年度回顾，也期待您留言分享。

具体如下表所示：

一、国家行业领域

2021年，疫情继续肆虐，但天然气行业的油气体制改革步伐稳步推进，今年重点关注管网设施公平开放和价格改革问题。2021年6月13日，湖北十堰发生燃气爆炸事故，燃气安全问题引起了全国人民的关注，国务院安委会第一次为城镇燃气行业开专题会，燃气安全问题在今年备受关注。

（一）天然气管网和LNG接收站公平开放专项监管工作方案

2021年5月31日，根据《2021年能源监管重点任务清单》（国能发监管〔2021〕5号）安排，国家能源局印发《天然气管网和LNG接收站公平开放专项监管工作方案》。本方案在国能发监管〔2021〕5号文的框架下，细化了专项监管的具体要求：油气体制改革相关要求落实情况；天然气管网设施互联互通和公平接入情况；天然气管网设施公平开放信息公开情况；天然气管网设施公平开放服务和市场交易情况；天然气管网设施公平开放实际运行情况等五大方面的内容。

本次专项监管目的在于推动天然气管网设施公平开放，促进管网设施高效利用，规范管网设施运营企业开放服务行为。主要着眼于检查各地天然气管网设施运营企业对于2019年5月31日发布的《油气管网设施公平开放监管办法》及其相关文件的落实情况，是国家能源局推动油气管网设施公平开放的有力举措。

方案还特别明确监管重点是山西、山东、浙江、安徽、广东、四川、陕西省内的天然气管网设施运营企业。其他省份可由相关派出机构根据实际情况决定是否组织开展。监管遵循先“自检”，再“互检”，后“报告”的整体思路，天然气管网设施运营企业在各地具体工作实施方案的指导下开展自查整改，然后由国家能源局开展监管调研，且进行现场监管，最后将监管报告报国家能源局。

在“管住中间、放开两头”的油气体制改革背景下，国家一直在推动油气基础设施公平开放，在LNG接收站、储气库等有多个先例，2021年江苏省也发布了《江苏省液化天然气接收站公平开放监管实施细则》。随着国家管网公司的运营日趋成熟，再结合本方案的发布，虽然本方案重点监管部分省份，但是可以看到油气管网设施全面公平开放已经不远了。

（二）天然气管道运输价格管理办法（暂行）和天然气管道运输定价成本监审办法（暂行）

2021年6月9日，国家发改委制定出台了《天然气管道运输价格管理办法（暂行）》（以下简称“《价格管理办法》”）和《天然气管道运输定价成本监审办法（暂行）》（以下简称“《成本监审办法》”）。

早在2016年，国家发展改革委就出台了《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》，天然气管道初步建立了“准许成本加合理收益”的定价机制。但是按照党中央、国务院关于深化石油天然气体制改革要求，结合国家管网公司完成资产交割正式并网运营，跨省天然气管道由此前多家企业分散经营转为国家管网公司统一运营为主，“全国一张网”初步成型的背景，国内天然气市场结构发生了较大变化，原有的定价机制已经不能适应市场情况变化和新的形势要求。

《价格管理办法》明确了跨省天然气管道运输价格的定价原则、定价方法和定价程序。主要关注点有：

一是明确本办法适用于制定国家管网公司经营的跨省（自治区、直辖市）天然气管道运输价格，其他市场主体经营的跨省（自治区、直辖市）天然气管道原则上按照国家管网公司价格执行。

二是按照“准许成本加合理收益”的原则制定跨省天然气管道运输价格。即通过核定准许成本、监管准许收益确定准许收入，核定管道运价率。

三是实行“一区一价”。根据我国天然气市场结构和管道分布情况，将跨省天然气管道划入西北、西南、东北及中东部4个价区，分区核定运价率，实行“一区一价”，这是此次价格管理新机制的核心变化。西北、西南、东北价区属于进口管道区，而中东部价区属于天然气主力消费区。在天然气主力消费区实行同一运价率，有利于不同气源在主力消费区内公平竞争。

四是对准许收益率实行动态调整。和此前8%固定准许收益率的规定不同，《价格管理办法》规定首次核定价格时准许收益率按8%确定，但明确指出后续会统筹考虑国家战略要求、行业发展需要、用户承受能力等因素进行动态调整，这既保持了政策的衔接和平稳过渡，又为未来预留了调整空间。

《成本监审办法》明确了定价成本构成和核定方法。主要内容包括：

一是明确定价成本构成范围。按照合法性、相关性、合理性原则，规定管道运输定价成本由折旧及摊销费、运行维护费构成，并对可计入定价成本的项目作了具体规定。

二是明确成本核定方法。分类明确了主要固定资产折旧年限，对运行维护费的有关参数取值作了明确规定，进一步加强垄断行业定价成本监管。其中把天然气管道折旧年限从原规定的30年延长到40年，并细化了设备设施和房屋建筑物等固定资产的折旧年限和残值率，还规定无形资产摊销年限原则上不少于10年，与管道相关的土地使用权按40年摊销。拉长折旧和摊销年限符合行业特点及资产的实际使用情况和经济寿命，可以减少当期折旧和摊销费用，有利于降低当期管输费水平，进而有利于降低用气成本。

（三）全国城镇燃气安全排查整治工作方案

今年以来，一些地方燃气事故多发频发，燃气安全形势严峻，2021年12月2日，全国城镇燃气安全排查整治工作电视电话会议在北京召开，这是国务院安委会第一次为城镇燃气行业开专题会。同时，国务院安委会印发《全国城镇燃气安全排查整治工作方案》，部署全国范围内为期一年的城镇燃气安全排查整治工作，要求各地区、各有关部门及单位全面排查整治燃气安全隐患问题，有效防范化解重大安全风险，坚决遏制燃气事故多发势头。城镇燃气安全排查整治工作主要聚焦六个方面：

一是全面排查整治燃气经营安全风险和重大隐患，重点对燃气相关企业安全生产条件、资质证照等进行排查整治，对不符合条件的严格依法予以取缔或吊销资质证照，加快淘汰一批基础差、安全管理水平低的企业。

二是全面排查整治餐饮等公共场所燃气安全风险和重大隐患，重点排查整治燃气管道被违规占压、穿越密闭空间，气瓶间不符合要求，使用不合格的“瓶灶管阀”，不安装燃气泄漏报警器等隐患。

三是全面排查整治老旧小区燃气安全风险和重大隐患，重点排查整治小区内违规设置非法储存充装点，居民用户擅自安装、改装、拆除户内燃气设施，室内管道严重锈蚀等隐患。

四是全面排查整治燃气工程安全风险和重大隐患，重点排查整治未按规定将燃气工程纳入工程质量安全监管、未依法进行特种设备施工前告知和安装监督检验等问题。对无资质或超越资质等级承揽燃气工程施工的，坚决予以处罚并清退。

五是全面排查整治燃气管道设施安全风险和重大隐患，重点排查整治易导致重特大事故的老旧管道带病运行、高中压管道被占压、燃气场站设施安全间距不符合要求等突出问题隐患。

六是全面排查整治燃气具等燃气源头安全风险和重大隐患，严禁生产和销售不符合安全标准的燃气具、燃气泄漏报警器。

二、国家相关领域

除了需要关注与天然气行业直接相关的国家政策，2021年，国家在相关领域发布的法律政策，比如“十四五”时期深化价格机制改革行动方案、公平竞争审查制度实施细则、安全生产法及关于加强城镇老旧小区改造配套设施建设的通知等，对天然气行业也具有重大影响，需要密切关注。

（一）国家发展改革委印发关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知

5月18日，国家发展改革委印发《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》（以下简称“《通知》”），立足新发展阶段，深入推进价格改革，完善价格调控机制，提升价格治理能力。其中，行业企业需要引起关注的要点有：

一是《通知》明确到2025年，竞争性领域和环节价格主要由市场决定，网络型自然垄断环节科学定价机制全面确立，能源资源价格形成机制进一步完善，重要民生商品价格调控机制更加健全，公共服务价格政策基本完善，适应高质量发展要求的价格政策体系基本建立，需要注意时间节点。

二是稳步推进石油天然气价格改革。按照“管住中间、放开两头”的改革方向，根据天然气管网等基础设施独立运营及勘探开发、供气和销售主体多元化进程，稳步推进天然气门站价格市场化改革，完善终端销售价格与采购成本联动机制。积极协调推进城镇燃气配送网络公平开放，减少配气层级，严格监管配气价格，探索推进终端用户销售价格市场化。

三是完善天然气管道运输价格形成机制。适应“全国一张网”发展方向，完善天然气管道运输价格形成机制，制定出台新的天然气管道运输定价办法，进一步健全价格监管体系，合理制定管道运输价格。

四是认真落实《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展的意见》（国办函〔2020〕129号），清理取消不合理收费，加快完善价格形成机制，严格规范价格收费行为。

（二）公平竞争审查制度实施细则

6月29日，国家市场监管总局、发展改革委、财政部、商务部、司法部等五部门印发《公平竞争审查制度实施细则》（以下简称“《实施细则》”），这是时隔四年后，五部门对公平竞争审查制度的一次全面完善细化。

行业企业需要重点关注的内容主要是公平竞争审查制度的审查标准和授予特许经营权的相关规定。

审查标准是《实施细则》的核心，该章重点完善和细化审查标准的内容和表现形式：

一是市场准入和退出标准。规范部分条款表述，补充“设置不合理或者歧视性的准入和退出条件”的部分表现形式，进一步扫清市场准入和退出障碍。

二是商品和要素自由流动标准。充实细化审查标准，完善排斥限制招投标的部分条款，畅通商品和要素流动渠道。

三是影响生产经营成本标准。对给予特定经营者优惠政策、提供或扣留各类保证金等条款进行规范和完善，保障各类市场主体平等获取生产要素。

四是影响生产经营行为标准。细化部分内容及表现形式，与《反垄断法》有关规定做好衔接。

五是坚持全国一盘棋，明确没有法律、行政法规或者国务院规定依据，不得设置不平等的市场准入退出条件、不得违法给予特定经营者优惠政策等，进一步打破“区域小市场、小循环”，切实维护全国统一大市场。

此外，《实施细则》再次强调了未经公平竞争程序不得授予特许经营权，包括但不限于以下情形：（1）在一般竞争性领域实施特许经营或者以特许经营为名增设行政许可；（2）未明确特许经营权期限或者未经法定程序延长特许经营权期限；（3）未采取招标投标、竞争性谈判等竞争方式，直接将特许经营权授予特定经营者；（4）设置歧视性条件，使经营者无法公平参与特许经营权竞争。

（三）安全生产法

2021年9月1日，修订后的《安全生产法》开始施行。此次安全生产法修改，将管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全的“三个必须”原则写入法律，完善安全监管体制，强化企业主体责任与政府监督管理职责，加大违法处罚力度，建立起了更加完备的安全生产法治体系。在燃气安全事故频发的背景下，行业企业应当重点关注的内容包括：

一是生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有的职责中新增“组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患”，并在第六章明确其对应的法律责任。

二是明确餐饮等行业的生产经营单位使用燃气的，应当安装可燃气体报警装置，并保障其正常使用。应注意只要是使用燃气的生产经营单位都应当安装，不限于餐饮行业。

三是因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。

（四）关于加强城镇老旧小区改造配套设施建设的通知

9月7日，国家发改委、住房城乡建设部发布《关于加强城镇老旧小区改造配套设施建设的通知》。《通知》要求加强城镇老旧小区改造配套设施建设与排查处理安全隐患相结合工作，强化项目全过程管理，强化事中事后监管，节约集约规范用好中央预算内投资，加快推进城镇老旧小区改造配套设施建设，与燃气行业相关的内容有：

一是进一步摸排城镇老旧小区改造配套设施短板和安全隐患，将安全隐患多、配套设施严重缺失、群众改造意愿强烈的城镇老旧小区，优先纳入年度改造计划。编制老旧小区改造方案时，把存在安全隐患的水电气暖等设施，养老、便民、充电桩等民生设施，作为重点内容优先改造。

二是督促引导水电气暖等专业经营单位履行社会责任，将需改造的水电气热信等配套设施优先纳入年度更新改造计划，并主动与城镇老旧小区年度改造计划做好衔接。按照谁受益、谁出资原则，积极引导居民出资参与改造，可通过直接出资、使用（补建、续筹）住宅专项维修资金、让渡小区公共收益等方式落实。

三是加强项目实施工程质量安全监管。项目行业主管部门、建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位应各司其职，切实加强城镇老旧小区改造项目工程质量监管。强化项目建设统筹协调，将城镇老旧小区改造与城市更新项目有机结合，优化空间布局和建设时序。严格组织项目竣工验收，鼓励相关各方进行联合验收。

四是推行物业专业化管理，城镇老旧小区完成改造后，有条件的小区通过市场化方式选择专业化物业服务公司接管；引导将相关配套设施产权依照法定程序移交给专业经营单位，由其负责后续维护管理。

本文待续，期待您的关注！

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